COMPARECENCIA INFORME DE FISCALIZACIÓN DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL ESTATAL NO FINANCIERO, A PARTIR DE LA INFORMACIÓN PROPORCIONADA POR LA PLATAFORMA DE RENDICIÓN TELEMÁTICA DE LA CONTRATACIÓN, EN LOS EJERCICIOS 2015 Y 2016.

(Informe aprobado el 25 de octubre de 2018)

Esta fiscalización ha tenido como objetivo general verificar si se han cumplido las disposiciones legales y reglamentarias a que está sometida la actividad contractual de las entidades del Sector Público Empresarial Estatal no financiero, configurándose como una fiscalización horizontal y de cumplimiento.

RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN

En el Informe se exponen, en primer lugar, un conjunto de resultados generales predicables del conjunto del ámbito subjetivo fiscalizado y, posteriormente, resultados particulares respecto de cada uno de los concretos grupos de empresas analizados.

Entre los resultados generales, se indica que el número de contratos formalizados por las entidades fiscalizadas en el periodo 2014-2016 fue de 29.455, por un importe total de 14.741 millones de euros. Fue en 2015 cuando se formalizaron más contratos, casi el 14% más que en el ejercicio anterior, volviendo a reducirse la contratación en 2016, casi un 9% respecto de 2015.

La mayor relevancia económica de la contratación correspondió al Grupo ADIF, que adjudicó el 41% del importe contratado; siguiéndole en importancia los Grupos Enaire y Renfe-Operadora, con el 12% y el 11,52%, respectivamente. Por el número de contratos formalizados, destacan el Grupo TRAGSA, con el 16,29% de los expedientes, y Puertos del Estado y las Autoridades Portuarias, con el 11,39% de los contratos.

En 2015 el número de expedientes remitidos en plazo ascendió al 50,88%, habiendo mejorado el cumplimiento de esta obligación en el ejercicio 2016 hasta llegar al 61,56%.

En todo caso, presenta niveles bajos de remisión. Estos retrasos afectan, fundamentalmente, al Grupo ADIF, al Grupo Enaire, a Navantia, al Grupo Correos y al Grupo Renfe.

Además, el Tribunal de Cuentas ha recibido 4.563 comunicaciones correspondientes a 4.630 expedientes de incidencias surgidas durante la ejecución de los contratos a lo largo de los ejercicios 2015 y 2016, de las que el 70,4% fueron remitidas dentro del plazo previsto.

De las entidades que remitieron las relaciones anuales de los contratos formalizados en el ejercicio 2014, el 53,64% lo hicieron dentro del plazo establecido, el porcentaje de rendición en 2015 se incrementó hasta 83,07%, aunque sólo se recibieron en plazo el 64,33% de los contratos. Durante 2016 los porcentajes de las entidades que cumplieron con la mencionada obligación descendieron, situándose en el 79,67%, no obstante, mejoró el cumplimento en plazo, alcanzando el 73%.

Las comprobaciones realizadas han puesto de manifiesto que se han producido discrepancias entre las relaciones anuales certificadas y  los expedientes de contrataciónremitidos en el 34,2% de los casos. El elevado número de discrepancias detectadas y el porcentaje de contratos afectados menoscaba la representatividad de la información contenida en las relaciones anuales.

Entorno al 98% de los expedientes de contratación se tramitaron en el periodo fiscalizado por el sistema ordinario, habiendo tenido un carácter muy residual los tramitados por urgencia y emergencia.

El procedimiento abierto en el que además del precio se tuvieron en cuenta otros criterios, fue el más utilizado desde el punto de vista del importe, representado el 52% en 2014; el 38,5% en 2015; y el 26% en 2016.

El procedimiento negociado con publicidad también resultó de importancia significativa en la adjudicación de los contratos, tanto por el número de contratos adjudicados como por la cantidad contratada. En el año 2014, lo fue el 21% del importe total, en 2015 representó el 33%, y en 2016, el 30%.

En cuanto al procedimiento negociado sin publicidad, en 2014 el importe contratado por este procedimiento representó el 15% del total; en 2015 el 14%; y en 2016 adquiere un mayor peso, ascendiendo al 25% del importe total contratado. Sin embargo, en cuanto al número de contratos, fue el procedimiento más utilizado: 45% en 2014, 35% en 2015, y el 40% en 2016.

Las bajas obtenidas en los precios de los contratos guardan una estrecha relación con los diferentes procedimientos de adjudicación empleados. La baja media en el período 2014-2016 fue del 10,91%. No obstante, el ahorro en el precio osciló entre el 20,28% para los expedientes adjudicados mediante procedimiento abierto con criterios múltiples, y el 4,55% para los adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad.

Por otra parte, el 71,2% de los expedientes de incidencias surgidas a lo largo de la ejecución de los contratos tuvo repercusión en el precio o en los plazos de los contratos. Las principales incidencias se refirieron a modificaciones de contratos, ampliaciones de plazos, prórrogas, revisiones de precios y suspensiones de ejecución. Las Entidades que presentaron mayor número de incidencias fueron ADIF (con el 45% del total), ADIF-Alta Velocidad (19%); y, con porcentajes mucho más bajos, Renfe-Operadora, Enaire, la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., Renfe Viajeros, S.A., TRAGSA, Renfe Fabricación y Mantenimiento, S.A., Paradores de Turismo de España, S.A., Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios, S.M.E., S.A. y la Sociedad Estatal de Infraestructuras del Transporte Terrestre, S.A.

En cuanto al cumplimiento de la normativa sobre transparencia, el Informe indica que la diversidad de formatos de comunicación en las webs corporativas para dar publicidad a la actividad contractual dificulta al ciudadano el acceso a la información, afectando a la transparencia.

Por otra parte, no existe un tratamiento homogéneo en el sector de empresas estatales en lo que se refiere a la inclusión en los contratos de condiciones especiales destinadas promover la igualdad de género relacionadas con la ejecución de los contratos.

LOS RESULTADOS MÁS RELEVANTES SOBRE LOS PRINCIPALES GRUPOS DE EMPRESAS CONTENIDOS EN EL INFORME SON LOS SIGUIENTES:

En relación con el Grupo ADIF y ADIF-Alta Velocidad se indica que, según las relaciones anuales remitidas, formalizaron, en el periodo 2014-2016, 3.102 contratos, por un importe de 6.000 millones de euros.

ADIF utilizó para el 70% de los contratos adjudicados, que representa el 26% del importe total contratado, el procedimiento negociado sin publicidad, habiendo obtenido una baja media del 5%. La baja media fue muy superior en el resto de los procedimientos de adjudicación, situándose entre el 15% y el 21%.

Por su parte, ADIF-Alta Velocidad, para el 53% de los contratos adjudicados, que suponen el 67% del importe contratado en ese periodo, utilizó el procedimiento abierto con criterio múltiple, habiendo obtenido una baja media del 42%. El procedimiento negociado sin publicidad se aplicó para el 30% de los contratos adjudicados, resultando una baja media del 7%.

Algunos expedientes de contratación de obras complementarias de ADIF-Alta Velocidad adjudicadas al contratista principal mediante procedimiento negociado sin publicidad, incluyeron convalidaciones de gasto de actuaciones ya ejecutadas, procedimiento que no se ajusta a la normativa reguladora de la contratación, que impide la contratación verbal, no habiendo justificado en los expedientes los motivos que imposibilitaron la ejecución de estas actuaciones sin la previa formalización del contrato.

En ocasiones, estas obras complementarias no obedecieron a obras nuevas, sino a actuaciones adicionales debido a incidencias surgidas durante la ejecución de los contratos principales, que, en algunos casos, obedecieron a defectos de previsión de los proyectos debido a la falta de los estudios necesarios de los terrenos en los que se iban a ubicar las obras.

Se autorizaron ampliaciones de plazo y prórrogas sucesivas mientras se tramitaban las modificaciones de los contratos, con el objeto de mantenerlos vigentes y evitar una nueva licitación.

Respecto del Grupo ENAIRE señala el Informe de fiscalización que, según las relaciones de contratos remitidas, este Grupo formalizó 3.164 contratos, por un importe global de 1.781 millones de euros. La baja media obtenida fue del 15% sobre el importe de licitación, que descendió hasta el 10% para los contratos en que se empleó el procedimiento negociado sin publicidad, frente al 19% de ahorro que se obtuvo para los 9 contratos en que se utilizó el criterio precio. En el 85% de los contratos, la adjudicación se realizó por el procedimiento negociado con publicidad, con una baja media del 16,17%.

El Grupo RENFE-OPERADORA, según las relaciones anuales de contratos remitidas, formalizó 5.641 contratos, por un importe global de 1.698 millones de euros, obteniendo la mayor relevancia los contratos de servicios, que representaron durante el período fiscalizado más del 75% del importe total contratado.

El 72,6% de los contratos de este Grupo se adjudicaron por el procedimiento negociado sin publicidad, con una baja media en los precios del 2,21%. El ahorro para los contratos que se adjudicaron por los procedimientos abierto criterio precio, negociado con publicidad y restringido criterio precio se situó en torno al 15%; y la baja media para aquellos que se adjudicaron mediante el procedimiento abierto con criterios múltiples ascendió al 19,6% del precio, empleándose este procedimiento para el 11,4% de los expedientes por un valor del 11% del de la contratación total.

El Grupo RENFE-OPERADORA empleó con frecuencia los acuerdos marco. Los contratos derivados de estos son, en realidad, notas de  pedido contra el contrato principal, que responden a un modalidad de contratación de compras centralizada para todas las empresas del Grupo. Se trata de una modalidad de contratación bajo la modalidad de “contrato abierto”, principalmente para los contratos de fabricación y mantenimiento, cuya tramitación no precisa reserva presupuestaria previa, y que se adjudican normalmente por el procedimiento negociado sin publicidad. Con estos contratos podría limitarse la competencia.

El Grupo TRAGSA, según las relaciones de contratos, formalizó, en el periodo 2014-2016, 4.799 contratos, por un importe global de 627,5 millones de euros. Los contratos que tuvieron mayor relevancia fueron los de suministro, que representaron el 54% del número de contratos formalizados y el 49% del importe contratado en el período, seguidos por los de obras y servicios. TRAGSA tramitó 56 expedientes por el procedimiento negociado sin publicidad, por importe de 31.813 millones de euros, obteniendo una baja media del 13%, sin que esté suficientemente motivada los supuestos concretos que permiten adjudicar mediante este procedimiento.

Por su condición de empresa pública, obtuvo contratos en virtud del régimen especial del Gobierno de Ecuador, que permite la adjudicación a este tipo de empresas sin procesos previos de licitación y concurrencia, cuya ejecución tenía pactada con empresas locales, con las que suscribía posteriormente acuerdos de negocios en común, para que asumieran la ejecución de más del 30% contratado y acordando una participación en riesgos y beneficios del 51% para TRAGSA y del 49% las empresas ecuatorianas. Estos acuerdos de negocios en común no se formalizaron en escritura pública y no se comunicaron formalmente en sus estrictos términos a la administración ecuatoriana.

TRAGSA celebró dos contratos para la adquisición de mobiliario para el edificio del MINECO, resultando difícil estimar que este suministro pueda considerarse como servicio esencial dentro de las materias que constituyen el objeto de los servicios esenciales que presta.

El Sector Portuario, según las relaciones anuales remitidas, formalizó 3.355 contratos, por un importe global de 996 millones de euros, siendo los contratos de obras los que tuvieron mayor relevancia desde el punto de vista económico a lo largo del periodo, representando en torno al 66% del importe total contratado. La baja media obtenida en los precios de adjudicación de los contratos en el periodo 2014-2016 fue del 13%, que se situó entre el 26% y el 24% para los adjudicados por los procedimientos abiertos criterio precio y criterios múltiples. La baja media descendió hasta el 12% cuando el procedimiento de adjudicación fue el negociado sin publicidad, que fue el más utilizado.

Las RECOMENDACIONES del Informe están destinadas a:

  • Promover la transparencia, la integridad y evitar prácticas irregulares mediante la profesionalización de las comisiones de valoración en la contratación, debiendo estar conformadas exclusivamente por personal técnico, requiriendo una clara delimitación de funciones entre los órganos directivos de la organización y el personal meramente técnico.
  • Para garantizar la transparencia, sería recomendable que en los procedimientos de adjudicación en los que además del precio se valoren otros criterios, las ofertas de los licitadores sean anónimas y se presenten en formatos normalizados que no permitan la identificación de los concursantes hasta que se haya realizado la valoración definitiva.
  • Poner en marcha las medidas y procedimientos que permitan efectuar una previsión más realista de los plazos y de los costes de ejecución de los contratos, destinando más recursos a las labores de estudio e investigación previa durante la fase de redacción de los proyectos con el objetivo de evitar la utilización generalizada de las modificaciones de los contratos y de las obras complementarias motivadas por imprecisiones en los proyectos, y que suponen un aumento inevitable de los plazos y de los costes de los contratos.
  • Mayor utilización del procedimiento de adjudicación en el que exclusivamente se atienda a la mejor oferta económica, al objeto de alcanzar los mejores precios posibles.
  • Proceder a la trasposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, regulada en la actualidad por la Ley 31/2007. Debe prestar especial atención a que con la entrada en vigor de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, se abre un escenario diferente para los poderes adjudicadores sometidos al ámbito de aplicación de la Ley 31/2007, al someter la reciente Ley de Contratos, en su Disposición Adicional Octava, los contratos celebrados en el ámbito de los sectores excluidos que no alcancen los umbrales establecidos en la Ley 31/2007. Así, en esta situación, las entidades contratantes de la Ley 31/2007 que sean a su vez poderes adjudicadores tienen un régimen contractual más rígido cuando celebran contratos cuyo valor estimado no rebasa los umbrales que determinan la aplicación de la Ley 31/2007 y mucho más flexible cuando el valor estimado es mayor y se encuentre dentro de los citados umbrales. Esta situación podría terminar ocasionando una concentración injustificada de contratos y perjudicando la aplicación efectiva  del principio de concurrencia.

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